海峡两岸反恐立法之比较

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内容提要：在日益严重的恐怖主义危害面前，我国海峡两岸均加快了反恐法治建设的步伐，力求为反恐怖斗争提供更完备、更具针对性的立法保障，但两岸反恐立法都存在着一些困惑和滞后，且对反恐问题的看法亦不尽相同。通过对两岸反恐立法模式和立法内容的比较和分析，客观评价两岸反恐立法的优弊之处，并在此基础上相互借鉴，有助于推动两岸反恐立法的不断完善。

关键词：海峡两岸
反恐立法
比较
展望

一、前言

新世纪以来，恐怖主义在全球范围内迅速蔓延。这不仅对国际社会的和平与安全构成严重威胁，也影响到我国海峡两岸的稳定和发展。在中国大陆，以“东突”为代表的恐怖势力近年来制造了多起恐怖事件，造成重大人员伤亡和经济损失。2009年7月5日，在境内外“东突”势力的精心策划下，暴徒们在新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐市大肆打砸抢烧杀，造成197人死亡、千余人受伤的严重后果。[1]中国台湾地区亦非远离恐怖主义的净土，台湾位于亚太区域中心，高雄等大型港口更是重要的国际性海运、航运枢纽，很可能成为国际恐怖势力渗透、融资、发展，甚至实施恐怖活动的场所。在日益严重的恐怖主义危害面前，中国海峡两岸均加快了反恐法治建设的步伐，力求为反恐怖斗争提供更完备、更具针对性的立法保障。本文拟对海峡两岸反恐立法问题进行简要的比较与分析，并在此基础上就两岸反恐立法应当如何发展完善略抒己见。

二、两岸反恐立法模式之比较

（一）大陆反恐立法模式

中国大陆尚未通过专门的反恐法，而是由一系列法律、法规、行政规章共同发挥反恐职能，部分立法还存在特别条款。从法律文献上看，早在1950年，由中央人民政府法制委员会起草的《中华人民共和国刑法大纲草案》第四章“反革命罪”中，就曾于第41条设置“恐怖行为”的具体罪名；[2]1988年12月25日全国人大常委会法制工作委员会起草的《中华人民共和国刑法（修改稿）》，除了将“反革命罪”合乎适宜地改为“危害国家安全罪”外，也曾考虑在该章以第98条增设“恐怖活动罪”的具体罪名。[3]但由于种种原因，这两部刑法草案的反恐条款均未列入刑法典中。20世纪末期，在苏联解体和冷战结束的背景下，国际反恐局势变得日益严峻和复杂。为此，中国大陆在1997年系统修订通过的刑法典中增设了第120条组织、领导、参加恐怖组织罪，为打击境内外“东突”等恐怖势力提供了法律武器，更首次在刑法中纳入了反恐条款。与之相应，1998年11月16日大陆最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第11条对涉及恐怖组织的案件也设置了特别程序。[4]在震惊全球的美国“9·11”恐怖袭击事件发生后不久，2001年12月29日，中国大陆及时通过了《刑法修正案（三）》，该修正案包含了诸多反恐内容，不仅增设了第120条之一资助恐怖活动罪、第291条之一投放虚假危险物质罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪，也对1997年刑法典中的组织、领导、参加恐怖组织罪等相关罪名、罪状乃至刑罚进行完善，以加强预防和打击恐怖主义的力度。除刑事法之外，中国大陆的专门反恐条款还散见于1994年《外国人入境出境管理法实施细则》、1994年《[国家安全法实施细则》、2006年《反洗钱法》、2007年中国人民银行《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、2009年《武装警察法》等立法之中。

据有关报道，当前，中国大陆正在研究制定一部统一、系统的《反恐怖法》，国务院法制办和公安部已经开始了《反恐怖法》的起草工作，为预防打击和制止各种恐怖活动提供有力的法律保证。据悉，这部法的主要内容包括明确反恐的基本原则，规定反恐工作的机构及职责权限，明确规定属于恐怖犯罪的行为，同时还将明确防范恐怖犯罪应采取的措施，使司法机关和执法部门有法可依。[5]大陆有关方面认为，由于《反恐怖法》事关重大，影响面相当广泛，仍属于需要抓紧研究、待条件成熟时再向国家立法机关提出的立法项目。

（二）台湾反恐立法模式

中国台湾地区迄今也尚未正式颁布专门反恐法，而是由“刑法”、“刑事诉讼法”、“入出国及移民法”、“洗钱防治法”、“组织犯罪防治条例”等立法共同发挥着反恐职能，其中有个别立法设置了特别条款。

2001年“9·11”恐怖袭击事件发生后，美国曾就反恐问题拜访台湾“法务部”部长，希望台湾地区能够配合联合国安理会第1373号决议。台湾“法务部”认为反恐问题并非司法案件性质，故请“国家安全会议”研处。

2002年10月18日，台湾地区“国家安全局”建议仿效美国，针对反恐怖行动研订符合实际情况之《反恐怖行动法》，建立协调、指挥、调查、情报研析及案件侦处工作机制。2002年10月，台湾地区“法务部”与相关部门召开“研商制定反恐怖主义专法事宜”第一次会议，拟定“反恐怖行动法草案”共计20条，其后又陆续召开八次会议进行审议，并就各单位所提意见报台湾“行政院”。

经修改完善后，2003年10月29日，台湾“行政院”于第2863次会议通过“反恐怖行动法草案”，并于当年11月4日送台湾“立法院”审议。适逢“立法委员”改选，在台湾地区《立法院职权行使法》第13条“每届立法委员任期届满时，除预（决）算及人民请愿案外，尚未议决之议案，下届不予继续审议”之规定因素下，该草案没有获得通过。[6]

2007年3月21日，台湾“行政院”再次通过反恐怖行动法草案，函送台湾“立法院”审议，因在野党疑虑，在“立法委员”和台湾地区领导人选举之际，台湾“行政院”却提“反恐怖行动法草案”函请审议恐别有目的，经表决后决定不排入台湾“立法院”报告事项议程。[7]

（三）简要评析

由此可见，中国海峡两岸当局迄今均未颁布系统、完整的反恐法，而是由其他立法的普通条款或特别条款发挥反恐职能。

两地的区别是：中国大陆由刑法集中规定了反恐条款，在行政法、军事法多为零散的规定，使反恐立法呈现一种“以刑为主，诸法配合”的格局；而台湾地区除个别行政法条外，并未设置专门的反恐条款，体现了以普通法律手段防治恐怖主义的理念。

值得充分肯定的是，海峡两岸在“9·11”事件后都开始迈出制定专门反恐法的步伐，这和国际反恐法治的发展趋势是相适应的。然而，中国大陆的反恐法尚处于调研论证阶段；台湾地区则已向社会公布了“反恐怖行动法草案”，在专门反恐立法上相对而言走在了大陆的前面。台湾地区的该草案在形式上独立规定权利、义务关系，而无须依附、参照其他法律文件，属于独立式的反恐法；不仅明确反恐怖专门机构和部门职责，而且规定综合性的预防措施，包含了少数犯罪和刑罚条款，兼备组织、预防和制裁多重内容，属于立体防御型的反恐法。[8]

三、两岸反恐立法内容之比较

（一）基础概念

基础概念是反恐立法的逻辑起点，也是整个反恐怖斗争的方向所在。在海峡两岸反恐立法中，尽管法律术语存在某些形式上的差别，但本质上大体相同。

中国大陆的基础概念包括“恐怖活动犯罪”（《刑法》），“恐怖活动”（《刑法》、《国家安全法》、《外国人入境出境管理法实施细则》），“恐怖袭击事件”（《武装警察法》），“恐怖主义”、“恐怖分子”（《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》），“恐怖组织”（《刑法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》）等六种。[9]遗憾的是，大陆有权机关尚未阐明上述概念的含义。

值得注意的是，根据中国大陆、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等六国2001年《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》的规定，“恐怖主义”是指致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何其他行为，以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为，而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为，并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。[10]《上海公约》对缔约国具有当然的约束力，该概念为缔约国国内法的概念认定提供了重要参考和大致方向。

台湾地区“反恐怖行动法草案”开宗明义地界定了“恐怖行动”、“恐怖组织”和“恐怖分子”等三项概念。“恐怖行动”的构成要素包括主观意图和客观表现：一方面，恐怖行动需基于政治、宗教、种族、思想或其他特定之信念，意图使公众心生畏惧；另一方面，恐怖行动表现为杀人，重伤害，放火，投放或引爆爆裂物，掳人，劫持供公众或私人运输之车、船、航空器或控制其行驶，干扰、破坏电子、能源或信息系统，放逸核能或放射线，投放毒物、毒气、细菌或其他有害人体健康之物质等，而且强调行动的计划性或组织性。“恐怖组织”是指三人以上，有内部管理结构，以从事恐怖行动为宗旨之组织；“恐怖分子”是指实施恐怖行动或参加、资助恐怖组织之人员。不难看出，这些概念的地位并不相同，“恐怖行动”是“反恐怖行动法草案”之核心概念，其他概念均是在此基础上衍生的。

（二）工作体制

为了快速高效地应对恐怖事件，坚决有力打击恐怖分子，中国海峡两岸均通过立法整合职能部门的力量，建立符合实际情况的反恐怖工作体制。

近年来，中国大陆建立了反恐怖工作协调机制，由负责国家安全的部门以及相关部门共同采取措施防范恐怖活动，确保在遇到恐怖袭击时能够有效协调。在中央层面，成立了国家反恐怖工作协调小组，在公安部成立反恐怖局并开始运转；在地方层面，各地陆续成立了反恐怖工作协调小组及其办公室，组建了反恐专门力量。⑪中国大陆的相关立法既有全国人大常委会制定的法律，也有行政法规和部门规章：

（1）1994年《国家安全法实施细则》规定，组织、策划或者实施危害国家安全的恐怖活动属于危害国家安全的其他破坏活动，这就为国家安全部门从事反恐怖工作提供了法律依据。

（2）2006年《核出口管制条例》规定，如接受方出现核恐怖主义危险，国防科学技术工作委员会、商务部会同外交部等有关部门，有权做出中止出口有关物项或相关技术的决定，并书面通知海关执行；2007年《核两用品及相关技术出口管制条例》也授予商务部以中止、撤销已经颁发的出口许可证件的权力。

（3）2007年《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》规定，中国人民银行及其分支机构对金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易的情况进行监督、检查。

（4）2008年《对外援助成套项目管理办法（试行）》规定，商务部按成套项目管理有关规定，指导成套项目实施主体开展防范恐怖主义威胁工作。

（5）2009年《武装警察法》规定，人民武装警察部队依法参加处置恐怖袭击事件，以此规范和保障人民武装警察部队履行反恐职责。

台湾地区反恐怖工作主要是由台湾“行政院”牵头的。早在2003年，台湾“行政院”即开始设置相关专责机构，并通过“反恐怖行动法草案”作为执行工作之依据。2004年11月16日，台湾“行政院”正式颁布“反恐怖行动政策会报设置要点”，由“行政院长”担任小组召集人，“秘书长”任督导官，其他各部会如“国家安全局”、“内政部”、“交通部”、“国防部”、“卫生署”、“经济部”、“财政部”、“法务部”等20位首长担任委员，由“行政院反恐办公室”担任秘书单位，协调、管考与整合有关反恐事项。此外，台湾“行政院”亦就个案性质的不同，设立反暴力恐怖、反生物恐怖、反毒化物恐怖等7个小组，协调不同的部门实施分工。⑫2007年8月16日，台湾“行政院”召开国土安全政策会议，将“反恐办公室”改组为“国土安全办公室”，其职能扩大为国境安全维护、灾害防救应变、基础建设防护及反恐维安等相关事宜。在未来的机构改革方案中，台湾还考虑设立“内政及国土安全部”，以整合民政、户政、兵役、出入境及移民、警政、消防、海巡、空中勤务等多个职能。⑬在台湾地区“反恐怖行动法草案”中，明确规定了反恐怖行动主体及其职责，后来又作了相应调整。

一是台湾“行政院反恐怖行动小组”及其后取代该小组的“行政院国土安全办公室”。台湾“反恐怖行动法草案”规定，为防制恐怖行动，台湾“行政院”应召集“政府”相关部门成立“行政院反恐怖行动小组”；其组织、任务及相关业务事项，由台湾“行政院”定之。恐怖行动发生或有发生之虞时，执行治安、查缉及防护等措施之各级“政府”相关部门，应受“行政院反恐怖行动小组”之指挥。恐怖行动发生或有发生之虞，而造成灾害或可能造成灾害时，各级“政府”应依灾害防救法相关规定启动灾害防救机制，并受“行政院反恐怖行动小组”之指挥。2007年8月16日，台湾“行政院”召开国土安全对策会议，将该小组及其下属的“反恐怖行动办公室”改组为“国土安全办公室”，其职能扩大为国境安全维护、实害防救应急、基础建设防护及反恐维安等相关事宜。

二是台湾“国家安全局”。负责统合协调反恐怖情报信息之搜集及处理，并应将国际间已认定之恐怖组织、恐怖分子，或疑为恐怖组织或恐怖分子之信息，及其他必要之情报信息，适时提供台湾“行政院反恐怖行动小组”、“情治机关”及相关权责单位；各该机关或单位对台湾“国家安全局”所提供之恐怖行动情报资料应予保密，非经其同意不得公开。各“情治机关”应主动针对国内、外恐怖行动搜集相关情报资料，实时送交台湾“国家安全局”；其他“政府”机关搜获涉及恐怖行动之相关情报数据者，除依权责处理外，应即送交台湾“国家安全局”。

三是台湾“国防部”。台湾“国防部”应就部队能力，适度编组整备，支持反恐怖行动。

（三）预防措施

在中国海峡两岸的反恐立法中，采取了行业防范、边境防范、人员防范和资金物品防范相结合的模式，构建了防治恐怖主义的立体格局。就专门预防措施而言，海峡两岸均集中于对涉恐资金和人员的管控方面。

中国大陆的相关立法主要涉及出入境管理和反洗钱领域。

一是出入境管理。1994年《外国人入境出境管理法实施细则》规定，被认为入境后可能进行恐怖、暴力、颠覆活动的外国人，不准入境。公安部2007年《普通护照和出入境通行证签发管理办法》规定，当毗邻国家的边境地区发生恐怖活动等情形的，公安部可以暂停或者终止边境地区公安机关出入境管理机构为非边境地区公民签发出入境通行证。

二是反洗钱。2006年《反洗钱法》明确规定，对涉嫌恐怖活动资金的监控适用该法，在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。由于“反恐融资”是反洗钱整体工作的一个组成部分，2007年《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》对相关任务进行细化：金融机构应当将涉嫌恐怖融资的可疑交易报告报其总部，由金融机构总部或者由总部指定的一个机构，在相关情况发生后的10个工作日内以电子方式报送中国反洗钱监测分析中心。

台湾地区的金融业发达，国际间人员流动较为频繁，故有必要采取有效的预防措施。2003年，台湾地区通过了《洗钱防治法》修正案，增设第8条之一的“冻结不法资金”与第12条之一的“没收分享”特别条款，以直接冻结恐怖分子的金融资产，与国际社会共同打击恐怖金融犯罪。⑭台湾地区2003年《入出国及移民法》规定，无户籍“国民”有参加暴力或恐怖组织或其活动者，应不予许可或禁止入境。侨居“国外”之“国民”兼具有外国国籍未曾于台湾地区设有户籍，有上述情况者，得不予许可或禁止入境。

此外，台湾地区“反恐怖行动法草案”建构了较为完备的反恐怖预防措施：

（1）截听、阻断或限制通讯。为避免恐怖行动的危害，而有监察国际间已认定恐怖组织、恐怖分子之必要者，得由“国家安全局局长”核发通讯监察书。

（2）保存与提供电信资料。有事实疑为恐怖分子利用网路从事恐怖行动时，电信事业应依“治安机关”之要求，就特定范围之网际网路地址，保存及提供网际网路跨境连线通信记录。

（3）扣留与冻结涉恐财物。有事实疑为恐怖分子所使用作为从事恐怖行动之动产、不动产或其他财产，有关部门为防制恐怖行动之发生认有必要时，得为扣留或禁止处分之命令。

（4）冻结涉恐交易。有事实疑为恐怖分子利用账户、汇款、通货或其他支付工具从事恐怖行动者，有关部门得申请法院指定6个月之期间，对该笔从事恐怖行动交易之财产为禁止提款、转账、付款、交付、转让或其他相关处分之命令。

（四）应急处置

中国海峡两岸关于应急处置的立法缺乏特殊性，并非专门针对恐怖袭击或反恐怖行动所制定，其内容以管制措施和临时限制措施为主。

大陆的相关立法主要包括《中华人民共和国戒严法》和《突发事件应对法》等。《戒严法》侧重于应对制造社会动乱、暴乱或者严重骚乱的恐怖事件，负责戒严的人民警察或军事力量有权实施新闻管制，通讯、邮政、电信管制，武器、弹药、危险物品管制，临时征用等特殊措施，具有浓郁的强制色彩；《突发事件应对法》则侧重于辅助性、恢复性的处置措施，涵盖了预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等内容，建立了较为完备的应对体系。

台湾地区“反恐怖行动法草案”授予相关部门以应急处置权：一是通信管制权。为处理重大恐怖攻击事件之需要，避免人民遭受紧急危难，“国家安全局局长”得命阻断或限制相关通信。二是强制调查权。有事实疑为恐怖分子者，“治安机关”为查证其身份，于必要时得将其带往勤务处所查证。如遭抗拒时，得使用强制力。三是搜查权。有事实疑为恐怖分子置放供从事恐怖行动器物之处所，或供恐怖分子搭乘、使用之车、船、航空器或其他交通工具，“治安机关”于必要时得检查之。四是进入权。为防止恐怖行动之发生，有事实疑为恐怖分子所在之住宅、建筑物或其他处所，“治安机关”于人民之生命、身体、财产受有迫切危害之虞，非进入不能救护或防阻者，得进入检查。

（五）刑事制裁

虽然反恐法治应当包含多个法律领域，但由于恐怖主义往往表现为最严重的罪行，因而刑事法治在海峡两岸均扮演了重要的角色。相比较而言，中国大陆更为重视刑法在反恐怖治理中的作用，以刑法修正案或司法解释增设了专门规定：

一是引入基础概念。以往，中国大陆仅仅是通过外交声明、领导人讲话等形式对恐怖主义进行谴责，在刑法中引入“恐怖活动犯罪”等概念之后，不仅能够对恐怖主义做出政治评价，而且将其上升为独立的犯罪类型，突出了刑事违法性的特征。

二是严密罪名体系。中国大陆通过增设罪名，强化了刑法在惩治恐怖活动犯罪方面的作用。除了在刑法典分则第二章“危害公共安全罪”中增设第120条组织、领导、参加恐怖组织罪和第120条之一资助恐怖活动罪两个专门罪名外，还在其他章节中规定了大量能够发挥反恐职能的罪名，如爆炸罪、洗钱罪、传播虚假恐怖信息罪、投放危险物质罪、劫持航空器罪等。

三是增强处罚力度。主要表现在综合运用多种刑罚手段惩治恐怖活动犯罪，对各项罪名根据其情节、后果等规定了不同的量刑幅度，以及数罪并罚的特殊规定。四是设置特别程序。对于组织、领导、参加恐怖活动组织案件，律师提出会见犯罪嫌疑人的，侦查机关应当在5日内安排会见，从而与普通案件的48小时期限形成了差别。

台湾地区现行的“刑法”、“刑事诉讼法”并没有专门防治恐怖主义的条款，而是由普通罪名发挥了反恐职能。这些罪名散见于其刑法典第七章“妨害秩序罪”、第十一章“公共危险罪”、第二十二章“杀人罪”、第二十三章“伤害罪”之中。例如，台湾地区刑法典第151 条规定了“恐吓公众罪”，行为人以加害生命、身体、财产之事恐吓公众，致生危害于公安者，处2年以下有期徒刑。台湾地区还于1996年通过了《组织犯罪惩治条例》，规定了发起、主持、操纵、指挥、资助犯罪组织者的刑事责任，设置了特殊的刑罚减免事由，以及举报奖励、证人保护等内容。尽管该条例主要是应对黑道犯罪和“黑金政治”，但其亦能够适用于对恐怖组织的防治。⑮

此外，台湾地区“反恐怖行动法草案”不以刑事法内容为主，但也存在关于犯罪和刑罚的特别条款。该草案规定，从事恐怖行动者，处死刑、无期徒刑或者10年以上有期徒刑，并且处罚该罪的未遂犯和预备犯；参加恐怖组织者，处5年以上有期徒刑，得并科新台币1亿元以下罚金；资助恐怖组织者，处1年以上7年以下有期徒刑，得并科新台币1千万以下罚金。该草案还设定了特殊刑罚减免事由，以体现刑事政策之灵活运用。例如，行为人犯该法之罪自首，并提供相关资料供调查，因而查获其他恐怖组织、恐怖分子或因而防止恐怖行动之发生者，减轻或免除其刑；于侦查或审判中自白，并因其自白而查获其他恐怖组织、恐怖分子或因而防止恐怖行动之发生者，减轻其刑。

四、两岸反恐立法发展之展望

自“9·11”事件发生后，海峡两岸均已加快了反恐立法的步伐；然而，虽经过较长时间的调研论证，两岸专门的反恐法均仍未获得通过。这表明，在预防和惩治恐怖主义这个重大课题面前，海峡两岸的法制建设都还存在一些困惑和滞后。有鉴于此，笔者对今后海峡两岸反恐立法的发展完善做出如下建言性展望：

（一）确立适度超前的立法观念，制定专门反恐法

经验立法是反恐立法的重要指导思想，它反映了立法者对反恐怖斗争的慎重态度。毕竟，反恐法是一部动用最优势之公权力打击恐怖分子的法律，稍有不慎就可能严重损害公民权益，造成社会的动荡不安。据此，反恐立法理应建立在一些成熟经验的基础之上，稳步推进。但是，绝对的经验立法也存在很大的局限性和片面性，其直接后果就是缺乏足够的前瞻性。近年来，恐怖主义不断以新的形式呈现在世人面前，可以说，我们在反恐怖斗争中面对的都是新问题、新局面，这就需要引入适度超前的立法观念，而不是在恐怖袭击造成混乱和巨大损失后亡羊补牢。

所谓适度超前，是指立法者根据恐怖主义的发展趋势和客观规律，对已经出现和将要出现的趋势进行全方位、多维性的分析研究，使已经出现和将要出现的新型恐怖活动一开始就纳入法律的打击范畴。如果过分强调“先实践后立法”，“先政策后立法”的传统立法模式，将立法视为对过去经验的机械表述和总结，那么立法工作就会处于被动落后状态，既不能适应反恐法治发展的需要，也不能应对恐怖主义这一非传统性的安全威胁，并造成人力、财物及时间上的较大浪费。

尽管海峡两岸均存在发挥反恐职能的法律法规，但是，除少数零散条款外，海峡两岸的专门反恐立法均几乎处于空白状态。有关部门在工作中按照分散的法律、法规来执法，而这些法律、法规已不能完全适应新形势的需要。应该说，人们对法律是否尊敬，不仅有赖于它所规定的人们行为的种类，而且取决于法律本身所采取的形式。⑯近年来，越来越多的国家和地区树立了适度超前的立法观念，通过了专门的反恐法以促进反恐怖斗争的开展。在中国两岸四地中，香港特别行政区已于2002年通过了《联合国（反恐怖主义措施）条例》，并于2004年进行修正；澳门特别行政区也于2006年通过了《预防及遏止恐怖主义犯罪法》。为此，海峡两岸应正确地认识经验与理性的关系，既使立法既植根于现实社会，又对局势发展作出科学预测和努力推动，尽快制定专门反恐法，使其在保障、推动反恐怖斗争中起到重要作用。

（二）科学界定基础概念，兼顾中华特色与国际趋势

恐怖主义本身具有突出的复杂性，这就为反恐立法中的相关概念界定带来了不可避免的重大困难。鉴于对基础概念的界定难度较大，在学术界出现了一种“概念否定论”的倾向。⑰我们认为，概念界定不仅指引着公权力在反恐怖斗争中的走向，而且能够对其予以规范和限制，因而必须予以明确。尽管国际社会没有形成统一、权威的“恐怖主义”概念，但是，不能因为在立法技术上存在困难，就否定概念界定之必要性。

就反恐立法的概念界定而言，应着重从两方面考虑：一方面，概念界定应从海峡两岸的实际出发，不能简单移植西方国家的相关规定。对一个概念下定义的任何企图，必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点。中华文明是海峡两岸永远的纽带，海峡两岸在语言、文字等文化传统上一脉相承。“恐怖”一词在中国古已有之，《三国志·魏管袼传》中就曾记载：“此郡官舍，连有变怪，使人恐怖”，此处的“恐怖”意为“极度恐惧”。在数千年的语言演变中，“恐怖”的词意并未发生大的变化，现代汉语中“恐怖”仍是指由于受到威胁而引起的害怕心理。⑱因此，反恐立法的概念界定既要准确体现其特殊危害性，也要符合通常的汉语习惯。另一方面，现代恐怖主义具有鲜明的国际性特征，海峡两岸的反恐立法亦不能与国际趋势相违背。综观世界主要国家和地区的反恐立法，尽管其基础概念的形式和内容虽各具特色，但也存在一定的共同之处，甚至具备某种规律性。⑲对于发达国家成熟的立法经验，我们应予以借鉴、吸收和发扬，无论是共性内容或特色规定，都可以实际情况为标准进行选择和取舍，这既能够促进反恐法治建设，又有利于建构严密的全球反恐法网。

（三）合理创设反恐措施，注重保障公民权利

权力与权利的协调和平衡是实现反恐法治化的重要评判标准，也是实现公平、正义法律价值的重要途径。对权利保障的过分强调，必然有损反恐斗争的效率，导致公共秩序的衰落；而权力的恣意与膨胀，必然意味着对公民权利的损害。如何设计和评估各项反恐措施，是海峡两岸反恐立法面临的共性问题。

国际反恐怖斗争的经验告诉我们，当前恐怖袭击的规模和范围都已达到前所未有的程度，甚至存在使用大规模杀伤性武器的可能性。“东突”势力更是形成了跨国恐怖网络，并利用现代通讯技术和运输设备，将其资金掩藏于其他国家之内而不易被侦测发觉。如果在日趋复杂的反恐局势下，还以权利保障为名弱化对社会的必要控制，将会造成不堪设想的后果。因此，必须创设迅速、有力之措施，确保反恐怖斗争的顺利开展。从纵向看，反恐措施要涵盖预防、处置、制裁、恢复等环节，避免有所疏漏；从横向看，反恐措施要兼顾人员、社团、资金、信息、危险物品、情报等内容，并根据局势的不同各有侧重。

应该说，在反恐立法中根据特别需要而在一定情况下突破现行法律框架，强化某些措施是必要的，这也是基于维护社会安全与稳定的考虑。但是，现代政治的理论与实践表明，权力具有自我扩张和膨胀的特性，它总是倾向于扩大自己的边界以实现更大范围内的支配。如果赋予强力部门以不受约束的权力，虽然短期内达到了快速、高效之目的，但长远看来，势必极大地损害公民的合法权利，并且也会影响整个反恐怖斗争的成效。从这个意义上看，在反恐立法中充分注意贯彻人权保障原则，理应成为打击恐怖主义的最高价值追求。

据此，反恐措施的设置必须依法、合理、有效；执法人员的权力与责任必须明确和适当；相关法律条文的表述必须清晰；同时必须对相应的代价进行理性而审慎的评估，这也是反恐立法需要冷静把握的。

（四）以完善法治为契机，拓宽两岸反恐合作渠道

恐怖主义具有跨地域性之显著特征，海峡两岸亦具有反恐合作的迫切需要与广阔前景。有确凿证据表明，中国大陆2009年的新疆“7·5”事件是由“世界维吾尔大会”精心组织策划的，暴徒们以无辜平民为侵害对象，制造广泛的社会恐慌，具有鲜明的恐怖主义色彩。2009年9月25日，台湾地区宣布拒绝“世界维吾尔大会”主席热比娅入境，其理由是热比娅所处的“世界维吾尔大会”秘书长多里坤、艾沙为国际刑警组织所发布的恐怖分子，台湾地区不希望因为热比娅来台，给其带来恐怖组织阴影，因而决定依《入出国及移民法》第18条规定，外国人“有危害‘我国’利益、公共安全或公共秩序之虞”，“移民署”得禁止其入境，拒绝核发签证。⑳尽管该事件属于个案，尚缺乏明确、稳定之反恐法基础，但也表明了恐怖主义是海峡两岸的共同敌人。

和平发展是两岸关系发展的主题，也是两岸同胞共同为之奋斗的目标，而恐怖主义无疑会对两岸的和平发展造成严重危害。我们建议，在海峡两岸的反恐立法中，应注重为多渠道的反恐合作提供法制平台，包括刑事司法协助，涉恐资金的监测、冻结，危险物品管控，海洋、大陆架平台的安全防护，恐怖组织、恐怖分子的认定乃至情报交流等。中共中央总书记胡锦涛先生曾经指出：“促进正式结束两岸敌对状态、达成和平协议，是‘两岸和平发展共同愿景’提出的目标，已经成为两岸双方的重要主张。两岸可以就国家尚未统一的特殊情况下的政治关系问题、建立两岸军事安全互信机制问题进行务实探讨。”根据该主张之精神，海峡两岸可以以完善反恐立法为契机，加强关于反恐问题的协商。双方可以先由初级形式开始接触，积累经验，以逐步破解难题；如双方存在分歧，可先以联合国安理会认定之恐怖组织、恐怖分子为突破口，或以国际反恐公约为蓝本，逐步扩大反恐法治合作的范围。

五、结语

在现代社会中，以法治手段预防和打击恐怖主义是一种更长久、更稳妥的方式。在法治的框架下，政府能够集中力量惩治恐怖主义活动；公民的合法权利能够得到充分维护；国际间能够展开富有成效的反恐刑事司法合作，进而消除恐怖主义产生的根源与土壤。当然，恐怖主义具有较强的政治和意识形态色彩，由于历史的原因，海峡两岸在许多制度上存在差异，对反恐问题的看法亦不尽相同。

但是，恐怖主义意图制造广泛的社会恐惧感，将无辜公民作为工具来实现其最终目的，正是对人类伦理观念和共同价值观的严重践踏。海峡两岸同根同源，对于恐怖主义这一“人类公敌”的坚决反对和依法严惩的态度是一致的。无论恐怖主义基于何种冠冕堂皇的借口，都是对人权最严重的侵害，都无法改变其反人类、反社会之特质。人道主义要求永远把人类当作一种目的而绝不是一种手段来对待，这也应当成为两岸反恐立法的共同价值追求。

我们相信，随着两岸交流合作的日益增多，两岸反恐立法的相互借鉴和共同进步势必得到长足的发展，这不仅有利于海峡两岸社会的和平与稳定，亦是中华民族共同促进人类社会文明的积极举措。（责任编辑：付强）

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[1] “乌鲁木齐‘7·5’事件台前幕后”，《人民日报》2009年10月16日，第2版。

[2]
参见高铭暄、赵秉志编：《新中国刑法立法文献资料总览》（上册），中国人民公安大学出版社1998年版，第147页。

[3]
参见高铭暄、赵秉志编：《新中国刑法立法文献资料总览》（中册），中国人民公安大学出版社1998年版，第919页。

[4] 参见刘志伟等编：《刑事诉讼法规范总整理》，北京大学出版社2008年版，第96页。

[5]
参见毛剑平：《中国〈反恐怖法〉呼之欲出》，载《法制早报》2005年7月18日，第16版。

[6]
李汉中：《浅述两岸反恐法制现况》，载台湾《军法专刊》2006年第3期。

[7]
参见《防台当局借题发挥
泛蓝封杀反恐怖行动法》，载大陆《人民网》 2007年3月27日。

[8]
有关独立式的反恐法及立体防御型的反恐法之观点，可参见赵秉志主编：《国际恐怖主义犯罪及其防治对策专论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第105－108页、第141－142页。

[9] 2003年12月15日，中国大陆公安部公布认定恐怖组织的标准是：“（一）以暴力恐怖为手段，从事危害我国家安全，破坏社会稳定，危害人民群众生命财产安全的恐怖活动的组织（不论其总部在国内，还是在国外）。（二）具有一定的组织领导或分工体系。（三）符合上述标准，并具有下列情形之一：（1）曾组织、策划、煽动、实施或参与实施恐怖活动，或正在组织、策划、煽动、实施或参与实施恐怖活动；（2）资助、支持恐怖活动；（3）建立恐怖活动基地，或有组织招募、训练、培训恐怖分子；（4）与其他国际恐怖组织相勾结，接受其他国际恐怖组织资助、训练、培训，或参与其活动。”认定恐怖分子的具体标准是：（一）与恐怖组织发生一定的联系，在国内外从事危害我国家安全和人民群众生命财产安全的恐怖活动的人员（不论其是否加入了外国国籍）。（二）符合上述条件，同时具有下列情形之一：（1）组织、领导、参与恐怖组织的；（2）组织、策划、煽动、宣传或教唆实施恐怖活动的；（3）资助、支持恐怖组织或恐怖分子进行恐怖活动的；（4）接受上述恐怖组织或其他国际恐怖组织资助、训练、培训或参与其活动的。参见翟惠敏：“公安部公布首批‘东突’恐怖组织名单”，载《法制日报》2003 年12月16日第1版。

[10]
参见《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约〉的决定》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2001年第7期。

⑪
邓科：《中国反恐全方位启动》，载《南方周末》2002年11月21日第A3版。

⑫ 参见台湾地区“行政院”反恐怖行动管控办公室：《强化危机管理，确保“国土安全”》。

⑬ 寇立研：《解密台湾国土安全办公室》，载《新华网》2009年3月23日。

⑭ 廖万里：《我国台湾地区反恐立法要论》，载赵秉志主编：《中国反恐立法专论》，中国人民公安大学出版社2007年版，第377页。

⑮ 参见黄华生：《台湾地区反黑刑事立法》，《台湾研究集刊》2008年第1期。

⑯ [英]彼得·斯坦约翰·香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，中国人民公安大学出版社1990年版，第70页。

⑰ 如有学者指出，从各种可能被界定为恐怖主义行为模式来看，无论是劫机、海盗、绑架、爆炸等，在国内法或国际法中都有具体的刑法规范，因此其中所欠缺的不是对恐怖主义行为之重新定义，而是如何有效执行刑法之实践，否则可能面临定义不清，或是过度宽松，国内法及国际法不一致等问题，因而与其尝试建构一全新的恐怖主义行为定义，不如确实实践既有之法律规范。参见廖福特：《是共存、非冲突—欧洲理事会如何平衡打击恐怖主义与人权保障》，载台湾《月旦法学杂志》2006年第5期。

⑱ 参见《新华词典》，商务印书馆1987年版，第478页。

⑲对39个国家和地区反恐法中“恐怖主义行为”概念进行量化分析，能够发现其中存在较多的共性要素。这些国家和地区分别是：美国、澳大利亚、阿塞拜疆、巴基斯坦、加拿大、哥伦比亚、丹麦、英国、埃及、菲律宾、印度、印度尼西亚、约旦、韩国、卡塔尔、吉尔吉斯斯坦、蒙古、摩洛哥、新西兰、俄罗斯、南非、塞内加尔、土耳其、突尼斯、泰国、特立尼达和多巴哥、塔吉克斯坦、乌干达、乌兹别克斯坦、乌克兰、白俄罗斯、法国、奥地利、西班牙、芬兰、新加坡，以及中国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区。

概念要素	出现频率
意图恐吓公众或部分公众	82.1％
意图要挟政府（国家机关）实施或不实施行为	74.4％
意图要挟国际组织实施或不实施行为	35.9％
实现政治、宗教、民族等目的	33.3％
意图危害公共安全	33.3％
意图破坏国家、社会的基本秩序	25.6％
暴力手段	100％
其他破坏手段	84.6％
威胁手段	87.2％

参见杜邈著：《反恐刑法立法研究》，法律出版社2009年版，第98页。

⑳ 参见《台湾宣布禁热比娅入境　涉恐怖组织》，载《中国评论新闻网》2009年9月25日。

  作者简介：赵秉志（1956—），男，汉族，河南南阳人，北京师范大学刑事法律科学研究院暨法学院院长、长江学者特聘教授、博士生导师，中国法学会刑法学研究会会长，国际刑法学协会副主席。
    文章原载：《法学杂志》2010年第6期。

更新日期：2010-11-29